Alteração à Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso

"O Conselho de Ministros aprovou [dia 18 de dezembro de 2014] uma proposta de lei que altera as regras aplicáveis à assunção de compromissos e aos pagamentos em atraso das entidades públicas, de forma a aumentar a eficácia da sua aplicação.

Nesse sentido, é clarificado o conceito de compromisso plurianual, são incluídos os ativos e passivos financeiros no conceito de fundos disponíveis e é aumentado o prazo para a assunção dos encargos relativos a despesas urgentes e inadiáveis.

Pretende-se, desta forma, combater algumas situações de incumprimento e de acumulação de novos pagamentos em atraso por parte de entidades públicas, tendo por base a experiência de dois anos de aplicação da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso, em que se registou um balanço largamente positivo, com o stock de pagamento em atraso nas Administrações Públicas a reduzir-se de forma significativa, mais de 2,7 mil milhões de euros entre 2011 e outubro de 2014."

in COMUNICADO DO CONSELHO DE MINISTROS DE 18 DE DEZEMBRO DE 2014

Apuramento dos Fundos Disponíveis nos meses de novembro e dezembro - Ano Económico (alteração à LCPA introduzida pelo art.º 172.º da Lei do OE 2013)

A alínea f) do art.º 3.º e art.º 4.º da Lei n.º 8/2012, de 21 de Fevereiro determina o conceito de fundos disponíveis delimitando que:

São as verbas disponíveis a muito curto prazo (90 dias), desde que não tenham sido comprometidos ou gastos.

O art.º 172.º da Lei do OE 2013, aprovada pela Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro altera o art.º 5.º do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho, incluindo um n.º 4 estabelecendo que:

Para o apuramento dos fundos disponíveis, relativamente à dotação corrigida líquida de cativos (Administração Central), às transferências ou subsídios com origem no Orçamento do Estado (FEF, FSM e IRS), relativos aos três meses seguintes e à previsão da receita efetiva própria a cobrar nos três meses seguintes, não releva o ano económico.

Desta forma, no apuramento dos fundos disponíveis de novembro será possível utilizar as transferências do OE e as receitas próprias de janeiro (sem prejuízo das condicionantes estabelecidas no art.º 8.º da LCPA), e em dezembro também as de fevereiro, sem que os compromissos acompanhem igual maturidade, ou seja, para estes e para as demais receitas releva o ano económico.

Assim, em novembro:

Não poderia assumir-se, em nosso entender, que os compromissos seguissem igual maturidade, 13 e 14 meses, uma vez que, se assim fosse, seriam confrontados a totalidade dos compromissos com aquela maturidade com algumas receitas (transferências do OE e receitas próprias) com essa mesma maturidade mas com outras de maturidade limitada a 12 meses o que, em resultado, teria um efeito pior do que se relevasse, para compromissos e todas as receitas, o ano económico, tal como aconteceu em 2012.

O único fundamento que encontramos para o uso do expediente de não relevar o ano económico para as receitas com aquela natureza será o de acomodar nos fundos disponíveis contas a pagar cujo vencimento, em respeito pelo art.º 299.º do Código dos Contratos Públicos (na redação introduzida pela Lei n.º 3/2010, de 27 de Abril), extravase o ano económico.

Saliente-se, a título de exemplo, que uma fatura emitida e recebida a 28 de dezembro de N com prazo de vencimento até 28 de fevereiro de N+1 “consumiria” os fundos disponíveis de dezembro quando verdadeiramente poderia não consubstanciar um pagamento no período. O acomodar nos fundos de novembro e dezembro de receitas com maturidade até 90 dias, independentemente do ano económico, permitirá atenuar aquele impacto.

Não obstante, recomenda-se um uso limitado e prudente desta opção porquanto existem já despesas obrigatórias e compromissos plurianuais que consomem, desde o momento em que foram assumidos, parte ou a totalidade daqueles que vão ser os fundos de janeiro e seguintes, pelo que a assunção de compromissos adicionais por uso daquele expediente poderá ter como consequência a incapacidade da entidade pública honrar tempestivamente as suas obrigações e precipitar-se para o incumprimento do art.º 7.º da LCPA, ou seja, aumentar os pagamentos em atraso.

Entidades do Sector Institucional das Administrações Públicas 2012 - Entidades Públicas Reclassificadas e a LCPA

Foi publicada pelo INE a listagem das Entidades do Sector Institucional das Administrações Públicas 2012.

Salienta-se que a consulta anual desta listagem é de extrema relevância para as empresas locais, fundações ou associações públicas por forma a delimitar se as mesmas foram incluídas no subsetor local das administrações públicas no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (SEC95), sendo, em consequência, consideradas Entidades Públicas Reclassificadas (EPR) no Subsetor Local aplicando-se-lhes, neste caso, a Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro – Lei dos Compromissos e dos pagamentos em atraso (LCPA).

Reforça-se igualmente o âmbito de aplicação da LCPA:

• “Ás entidades da Administração Central (serviços integrados e serviços e fundos autónomos, os quais incluem as entidades públicas reclassificadas (EPR)) e Segurança Soci
• Ás entidades do Serviço Nacional de Saúde, incluindo os hospitais EPE;
• Com as devidas adaptações, a todas as entidades da Administração Regional e Administração Local, incluindo as respetivas entidades públicas reclassificadas (EPR)”[1].

Desta forma, no subsetor local, a LCPA aplica-se:

.          Municípios;

.          Os serviços municipalizados e intermunicipalizados;

.          Freguesias;

.          Associações de freguesias;

.          As entidades intermunicipais e as entidades Associativas Municipais:

o   Associações de Municípios de Fins Específicos;

o   Comunidades Intermunicipais;

o   Áreas Metropolitanas.

.          Entidades Públicas Reclassificadas no Subsetor da Administração Local.

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[1] Manual sobre a LCPA da DGO v 3.0 de 13.03.2013 (p. 8)

Cálculo dos Fundos Disponíveis - Utilização do Saldo de Gerência

A alínea a) do n.º 3 do art.º 5.º do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho determina que integram ainda os fundos disponíveis "Os saldos transitados do ano anterior cuja utilização tenha sido autorizada nos termos da legislação em vigor.

Sobre esta temática entendemos ser importante uma visita ao despacho do Ministro do Estado e das Finanças sobre este tema para a Administração Central referente ao exercício de 2012. No caso concreto, na Administração Central, para efeitos da determinação dos Fundos Disponíveis, a utilização dos saldos de gerência nos termos do Despachonº 3364/2012, publicado no DR IIª Série, nº48 de 7 de Março, do Ministro do Estado e das Finanças (MEF), processou-se em 2012 da seguinte forma: 

“1 - Ao abrigo do disposto no artigo 4.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro, autorizo a utilização dos saldos transitados nos termos do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 32/2012, de 13 de fevereiro, pelos serviços e organismos que não tenham pagamentos em atraso.

2 - A autorização referida no número anterior não dispensa os serviços e organismos do cumprimento da regra do equilíbrio prevista na Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, e alterada e republicada pela Lei n.º 52/2011, de 13 de outubro, e do cumprimento do saldo global aprovado na Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro (Orçamento do Estado para 2012).

3 - Os saldos das receitas consignadas podem ser utilizados nos termos dos números anteriores do presente despacho na assunção de compromissos das despesas a que estejam afetas.”

Do aludido despacho ressaltam três conclusões:

• Para efeitos da determinação dos Fundos Disponíveis o uso do saldo de gerência pode fazer-se antes da aprovação das contas de gerência ou relatório e contas uma vez que o despacho data de 28 de fevereiro de 2012;
• A utilização dos saldo de gerência carece de expressa autorização da entidade competente, no caso específico o Ministro do Estado e das Finanças; e
• Deverá operar-se a correspondente modificação aos documentos previsionais. 

Analisemos agora o regime aplicável à Administração Local.

O Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais (POCAL) estabelece no ponto 2.5.3. que na “…classe 0 registam-se apenas os movimentos correspondentes à aprovação do orçamento, às modificações introduzidas, designadamente a utilização do saldo de gerência, depois de devidamente aprovado o mapa «Fluxos de caixa» da gerência anterior.”

Compete à Câmara Municipal nos termos da alínea e) do n.º 2 do artigo 64.º da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, alterada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de janeiro, elaborar e aprovar os documentos de prestação de contas, onde se inclui o Mapa dos Fluxos de Caixa.

Relativamente à modificação orçamental, por tratar-se de uma inscrição orçamental, carece sempre de intervenção, por revisão, do órgão deliberativo. Entendemos ainda que a integração do saldo de gerência deveria consubstanciar, num número muito significativo de Municípios, um exercício de compensação e não um exercício incremental, ou seja, deveriam ser reduzidas as previsões de receitas relativas a artigos “usados” para equilibrar artificialmente o orçamento, venda de bens de investimentos e transferências de capital, por compensação no aumento efetuado por integração do saldo de gerência. Este exercício permitiria que um orçamento “empolado” fosse “corrigido”.

Face aos considerandos enunciados entendemos, para efeitos da determinação dos Fundos Disponíveis, que a utilização dos saldos de gerência na Administração Local é permitida logo que, cumulativamente:

• Seja aprovado pelo Executivo Municipal o Mapa dos «Fluxos de caixa» não carecendo da aprovação do Relatório e Contas conforme ponto 2.5.3 do POCAL num espirito idêntico ao verificado no despacho supra enunciado do MEF;
• Seja efetuada a correspondente modificação ao orçamento que poderá acontecer na Assembleia Municipal ordinária de fevereiro não tendo que ser necessário esperar pela Assembleia de Abril na qual sejam apreciadas as contas.  

Por último, sem prejuízo do aludido que encerra a nossa opinião, o Manual da DGAL sobre a LCPA tem uma faq sobre esta matéria com o seguinte teor “No mapa de Fundos Disponíveis deve utilizar-se o saldo transitado do ano anterior, procedimento que está previsto no DL 127/2012?” a qual mereceu a seguinte resposta “Quanto ao saldo de gerência de operações orçamentais do ano anterior, o mesmo pode ser utilizado para cálculos dos fundos disponíveis, ao abrigo do previsto na alínea a) do n.º 3 do artigo 5.º do DL 127/2012, e tendo em conta a especificidade no que se refere à sua utilização na administração local, encontrando-se esta receita disponível para utilização a muito curto prazo, sendo esta utilização distinta da integração do saldo de gerência no orçamento que ocorre após a aprovação de contas”.

Desta forma, a DGAL, pela interpretação formulada e consequente resposta, “permite” o uso do saldo de gerência dissociando-o dos documentos previsionais e da respetiva modificação.

Não sendo uma opção concetualmente e normativamente, em nossa opinião, correta entendemos que pode, em limite, ser usada pelos Municípios pois percebemos a sua etimologia.

Caso optem por esta solução, recomendamos que pelo menos seja aprovado o Mapa dos Fluxos de Caixa em reunião de Câmara e que seja igualmente este órgão, nos termos do n.º 1 do art.º 4.º da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro, a autorizar expressamente esta opção.

Cálculo dos Fundos Disponíveis de janeiro de 2013

O cálculo dos fundos disponíveis de janeiro de 2013 reveste-se de algumas particularidades que cumpre respeitar considerando o início de um novo ciclo orçamental e as alterações introduzidas à LCPA pela Lei 66-B/2012, de 31 de dezembro (LOE 2013).

Importa, como exercício primeiro, proceder à transição de saldos. Dispõe o manual da DGO (pp. 10) que no "caso de compromissos registados num ano económico, mas não pagos (independentemente de estarem registados como passivos, contas a pagar ou pagamentos em atraso), os mesmos transitam para o ano seguinte nos termos da Lei".

Mais estabelece que no registo de compromissos transitados para o novo ano económico, os sistemas contabilísticos devem assegurar a manutenção do número de compromisso original, ou caso tecnicamente requeiram o registo de novo documento contabilístico, devem guardar o número do compromisso quando foi inicialmente assumido, de forma facilmente auditável e consultável para conferência.

Transição de Ano:

Os primeiros (cabimentos) e compromissos do ano respeitam aos transitados do ano anterior:

• Em primeiro lugar os que tenham fatura ou documento equivalente associado;
• Em segundo lugar os compromissos registados em exercícios anteriores sem fatura associada; e
• Em terceiro lugar os decorrentes de reescalonamento dos compromissos.

Reforça-se que deve preceder o movimento de transição uma operação de “limpeza” relativa aos compromissos registados que não tenham sido consequentes.

Transitados os saldos importa apurar os fundos disponíveis.

Cálculo dos Fundos Disponíveis de janeiro

Para efeito do apuramento o responsável da contabilidade deverá atender à receita com elevada probabilidade de ser arrecadada em janeiro, fevereiro e março começando por estimar as receitas previstas nas subalíneas da alínea f) do art.º 3.º da LCPA, sem prejuízo das limitações e impedimento previstas no artigo 8.º da LCPA relativo a entidades com pagamentos em atraso ou que tenham violado o art.º 7.º do mesmo diploma. Feito aquele exercício importa ponderar o recurso ao aumento extraordinário a que alude o art.º 4.º da LCPA. O recurso a este expediente está condicionado ao n.º 2 do art.º 6.º do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho que estabelece que o “aumento temporário dos fundos disponíveis a que se refere o artigo 4.º da LCPA só pode ser efetuado mediante recurso a montantes a cobrar ou a receber dentro do período compreendido entre a data do compromisso e a data em que se verifique a obrigação de efetuar o último pagamento relativo a esse compromisso.

Salienta-se, ainda, que o art.º 172.º da LOE 2013 introduz duas alterações à Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro nomeadamente nos artigos 4.º e 8.º.

O artigo 4.º da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro, alterada pela Lei n.º 20/2012, de 14 de maio, passa a ter a seguinte redação acrescentando um n.º 3:

“A autorização a que se refere o n.º 1 é dispensada quando esteja em causa a assunção de compromissos suportados por receitas consignadas no que se refere à despesa que visa suportar.”

Introduz um n.º 5 no art.º 8.º que determina que “o impedimento referido no presente artigo não é aplicável à assunção de compromissos suportados por receitas consignadas no que se refere à despesa que visa suportar”. Entendemos que esta alteração suspende apenas os efeitos dos impedimentos consagrados no n.º 3 do art.º 8.º e somente no que diz respeito às receitas consignadas aplicando-se o aludido impedimento às demais receitas próprias.

Sobre as receitas consignadas o n.º 2 do art.º 4.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de janeiro, Lei das Finanças Locais (LFL) determina que o princípio da não consignação não se aplica às receitas provenientes de:

• Fundos comunitários;
• Fundo social municipal, previsto nos artigos 24.º e 28.º da LFL,
• Às receitas dos preços referidos no n.º 3 do artigo 16.º, também da LFL,
• Às receitas provenientes dos empréstimos a médio e longo prazos para aplicação em investimentos;
• Às receitas provenientes dos empréstimos para reequilíbrio financeiro
• Às receitas provenientes da cooperação técnica e financeira; e
• Outras previstas na lei.

Assim, o aumento extraordinário dos fundos disponíveis por recurso a receitas consignadas poderá fazer-se sem ser necessária a autorização a que alude o n.º 1 do art.º 4.º da LCPA, respeitado que seja respeitado o princípio estabelecido no n.º 2 do art.º 6.º do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho.

Defendemos que, atendendo àquelas alterações, o apuramento dos fundos disponíveis deveria ser profundamente alterado porquanto as receitas consignadas e os compromissos, até ao seu limite, que lhes sejam elegíveis não deveriam concorrer para o apuramento dos “fundos disponíveis gerais”.

Assim, cada fonte de financiamento que consubstancie receita consignada deveria consubstanciar um “cabaz autónomo” onde deverão ser acomodados os compromissos elegíveis até ao seu limite, expurgando o apuramento dos fundos gerais de receitas consignadas e dos compromissos, reitera-se, até ao seu limite, que lhes estejam associados.

Sintetizamos o seguinte exemplo:

. Outorga em 5 de janeiro de 2013 de contrato de empreitada por 2.400,00 € com o seguinte cronograma financeiro:

2013

Jan

Fev

Mar

Abr

Mai

Jun

Jul

Ago

Set

Out

Nov

Dez

Total 2013

400 €

100 €

100 €

100 €

100 €

100 €

100 €

100 €

100 €

1.200 €

2014

Jan

Fev

Mar

Abr

Mai

Jun

Jul

Ago

Set

Out

Nov

Dez

Total 2014

1.200 €

1.200 €

Considerando que para o exercício de 2013 se prevê uma execução financeira de 1.200,00 €, o cabimento e o compromisso correspondente deverá ser deste valor sendo os remanescentes 1.200,00 € registados em compromissos de exercícios futuros.

Face ao descrito e ao disposto no n.º 1 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho, o compromisso, na parte correspondente ao exercício, deverá fazer-se pelo seu valor integral, independentemente do momento da liquidação. No exemplo, ainda que os pagamentos só estejam previstos para o mês de abril e seguintes a totalidade dos 1.200,00 € previstos para 2013 “consomem” os fundos disponíveis de janeiro pelo que se impõe ponderar o uso do aumento extraordinário previsto no art.º 4.º da LCPA. Caso aquela empreitada fosse abrangida por uma candidatura aprovada que financiasse 85% da despesa elegível poderia o referido aumento extraordinário fazer-se por recursos à respetiva receita consignada. Importa salientar que se os fundos “gerais” não permitirem acomodar os 15% não cobertos por receitas consignadas, por força do n.º 1 do art.º 5.º da LCPA, a entidade estaria impedida de proceder à assunção do aludido compromisso.

Importa agora concentrarmos na nossa análise dos compromissos.

Entendemos sintetizar em 5 os grupos homogéneos de compromissos considerando a forma como devem ser imputados aos fundos disponíveis:

GRUPOS HOMOGÉNEOS DE COMPROMISSOS	IMPUTAÇÃO AOS FUNDOS DISPONÍVEIS
GRUPO I - Compromissos que a 21 de fevereiro de 2012 consubstanciavam pagamentos em atraso atendendo ao Plano de Liquidação de Pagamentos em Atraso (n.º 1 e 2 do art.º 16.º da LCPA);	A sua imputação aos fundos disponíveis deverá fazer-se em conformidade com o Plano de Liquidação de Pagamentos em Atraso (PLPA). Desta forma só os pagamentos escalonados no PLPA para janeiro, fevereiro e março poderão consumir fundos de janeiro.
GRUPO II - Compromissos que a 21 de fevereiro de 2012 não consubstanciavam pagamentos em atraso mas que já estavam vencidos, ou ainda que não estivessem já consubstanciavam contas a pagar (n.º 3 do art.º 16.º da LCPA);	A sua imputação aos fundos disponíveis deverá fazer-se de imediato e pela sua totalidade. Considerando a sua exigibilidade os mesmos consomem o fundo de janeiro e os dos períodos seguintes.
GRUPO III - Compromissos que a 21 de fevereiro de 2012 não consubstanciavam pagamentos em atraso e que ainda não consubstanciavam contas a pagar (n.º 3 do art.º 16.º da LCPA);	A sua imputação aos fundos disponíveis deverá fazer-se atendendo ao momento da liquidação. Para implementar esta hipótese deverá ser escalonado o momento da liquidação no sistema de suporte à execução orçamental. Assim, só consumirão os fundos de janeiro parte, ou a totalidade, dos compromissos em que esteja escalonada a liquidação para janeiro, fevereiro ou março.
GRUPO IV (regime geral) - Compromissos assumidos a partir de 22 de fevereiro de 2012 enquadrados no n.º 1 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho;	A sua imputação aos fundos disponíveis deverá fazer-se de imediato e pela sua totalidade (para os valores a pagar no exercício corrente), independentemente do momento da liquidação extravasar o período de cálculo dos fundos, ou seja mesmo que a liquidação convencionada esteja projetada para abril e seguintes (fora portanto do período dos fundos) consome na íntegra os fundos de janeiro.
GRUPO V (regime extraordinário) - Compromissos assumidos a partir de 22 de fevereiro de 2012 enquadrados no n.º 2 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho;	A sua imputação aos fundos disponíveis deverá fazer-se pelo montante efetivamente a pagar no período de determinação dos fundos disponíveis. Assim, somente o valor a liquidar em janeiro, fevereiro e março consumirá os fundos de janeiro ainda que se tenha procedido à estimativa e registo até dezembro de 2013 /ex. comunicações, eletricidade, fornecimentos contínuos)

Face ao descrito importa destrinçar no sistema de suporte à execução orçamental os aludidos compromissos para que a imputação aos fundos se faça de forma correta e legalmente prevista.